Derechos humanos y terrorismo. Documentos fundamentales
INFORME SOBRE
TERRORISMO Y DERECHOS HUMANOS
INTRODUCCIÓN
A.
Propósito y contexto del informe
1. El terrorismo y la violencia y el temor que provocan han sido un rasgo característico e inquietante de la historia contemporánea de las Américas y muy conocido para la Comisión Interamericana de Derechos Humanos.
Al relatar sus actividades entre 1971 y 1981, por ejemplo, esta Comisión
formuló las siguientes observaciones, que hoy resultan perturbadoramente
familiares: En varios países del Hemisferio, se han producido con una frecuencia alarmante
actos de violencia que representan graves ataques contra los derechos esenciales
del hombre. La forma más evidente de esta violencia es el terrorismo, crimen
masivo que tiende a crear un clima de inseguridad y angustia, con el pretexto de
imponer un mayor grado de justicia social para las clases menos favorecidas.[1] 2. Las manifestaciones de violencia terrorista en las Américas, además de plantear una grave amenaza a la protección de los derechos humanos, con frecuencia han afectado a gobiernos e instituciones democráticas.[2] Además, tanto el Estado como actores no estatales, han estado ampliamente involucrados en la instigación, el respaldo y la consumación del terrorismo contra la
población del hemisferio, por medio de prácticas infames como los secuestros,
las torturas y las desapariciones forzadas.[3] 3. Numerosos incidentes terroristas acaecidos en el hemisferio durante los años recientes[4] han confirmado que el terrorismo constituye una amenaza grave y constante para la protección de los derechos humanos y para la paz y la seguridad regional e internacional. Además, los tres ataques de proporciones sin precedentes
perpetrados simultáneamente en Estados Unidos el 11 de setiembre de 2001[5] sugieren que la naturaleza de la amenaza terrorista que se cierne sobre la comunidad mundial se ha ampliado desde los puntos de vista cuantitativo y cualitativo, para abarcar a grupos privados con presencia multinacional y capacitados para perpetrar ataques armados contra Estados. Las consecuencias de estos hechos para la protección de los derechos humanos y de la democracia son sumamente graves y exigen una
consideración inmediata y rigurosa por parte de la comunidad internacional,
incluidos los órganos de la Organización de los Estados Americanos. Como lo ha
reiterado esta Comisión, el derecho internacional obliga a los Estados miembros a adoptar las medidas necesarias para prevenir el terrorismo y otras formas de violencia y a garantizar la seguridad de sus ciudadanos.[6] Inclusive, no puede descartarse que esas medidas incluyan una evolución del derecho internacional en el futuro a fin de
considerar manifestaciones de terrorismo recientes como, por ejemplo, una nueva
forma de guerra internacional entre individuos o grupos particulares y Estados.
Acorde con su obligación de poner fin a la violencia terrorista, los Estados
miembros de la Organización de los Estados Americanos y otras organizaciones
intergubernamentales han adoptado numerosas iniciativas para combatir las
amenazas del terrorismo. Los Estados, por ejemplo, han negociado tratados
multilaterales sobre terrorismo,[7] incluyendo en fecha
más reciente, la Convención Interamericana contra el Terrorismo, adoptada y
abierta a la firma por la Asamblea General de la OEA durante su trigésimo
segundo período ordinario de sesiones, en junio de 2002.[8] Los Estados también han adoptado leyes y
procedimientos internos para penalizar y enjuiciar las actividades
terroristas.[9] 4. Sin embargo, al tomar estas iniciativas los Estados miembros se hallan igualmente obligados a seguir cumpliendo estrictamente sus otras obligaciones internacionales, incluidas las asumidas dentro de los marcos del derecho internacional de los derechos humanos y del derecho internacional humanitario.[10] Los Estados
miembros de la OEA han reconocido este requisito fundamental en el artículo 15
de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, que estipula lo
siguiente: 15.1. Las medidas adoptadas por los Estados Parte de conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado de derecho, los derechos humanos y las
libertades fundamentales. 2. Nada de lo dispuesto en la presente Convención se
interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas conforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones
Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho
internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los refugiados. 3. A toda persona que se encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea encausada con arreglo a la presente Convención se le garantizará un trato justo, incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones pertinentes del derecho internacional.[11] 5. La Comisión
Interamericana, como órgano de la OEA encargado de promover la observancia y
protección de los derechos humanos en el Hemisferio, ha evaluado en previos
informes sobre países y en informes sobre casos individuales las implicaciones
para los derechos humanos de las numerosas iniciativas antiterroristas adoptadas
por los Estados miembros de la OEA. La
Comisión ha subrayado sistemáticamente que el respeto irrestricto del pleno goce
de los derechos humanos, o de los derechos que no hayan sido legítimamente
suspendidos en situaciones de emergencia, debe ser parte fundamental de
cualquier estrategia antiterrorista.[12] El elemento
medular de este criterio es el reconocimiento de que la lucha contra el
terrorismo no es una responsabilidad antitética a la protección de los derechos
humanos y la democracia. Al contrario, en los instrumentos internacionales de
derechos humanos las cláusulas de suspensión prevén específicamente que en
determinadas circunstancias es necesaria la adopción de medidas excepcionales
que requieren la suspensión temporal de algunos derechos precisamente con el
objeto de proteger las instituciones democráticas y el estado de derecho frente
a las amenazas terroristas y de otra índole, y no para debilitarlas o
destruirlas. 6. A efectos de reforzar su doctrina en esta área y asistir a los Estados miembros en el cumplimiento de sus obligaciones legales internacionales correspondientes, la Comisión decidió en diciembre de 2001 realizar un estudio en el cual reafirmaría y elaboraría la manera en que los
requerimientos internacionales de derechos humanos regulan el comportamiento de
los Estados en su respuesta a las amenazas terroristas. La Comisión emprendió este proyecto en
cumplimiento de sus funciones y facultades en virtud de la Carta de la OEA y del Estatuto de la Comisión, incluyendo las facultades dispuestas en el artículo 18 de su Estatuto:
(b) formular recomendaciones a los gobiernos de los Estados para que adopten
medidas progresivas en favor de los derechos humanos, dentro del marco de sus
legislaciones, de sus preceptos constitucionales y de sus compromisos
internacionales, y también disposiciones apropiadas para fomentar el respeto a
esos derechos;
(c) preparar los estudios o informes que considere convenientes para el desempeño de sus funciones.[13] 7. Como se describe con mayor detalle en la Parte II(C), la Comisión, por medio de ese Informe y de la metodología en que se sustenta, se impuso la tarea de aportar un análisis oportuno y minucioso de las principales implicaciones para los derechos humanos de los esfuerzos emprendidos por los Estados para responder a las amenazas terroristas. Lo ha realizado desarrollando esos esfuerzos dentro del marco establecido por ciertos derechos humanos internacionales fundamentales, en particular, el derecho a la vida, el derecho a un trato
humano, el derecho a la libertad y la seguridad personales, el derecho a un juicio justo, el derecho a la libertad de expresión y el derecho a la protección
judicial.
8. En la resolución merced a la cual
adoptó y abrió a la firma la Convención Interamericana contra el Terrorismo, la
Asamblea General proclamó que “la lucha contra el terrorismo debe realizarse con pleno respeto al derecho nacional e internacional, a los derechos humanos y a las instituciones
democráticas, para preservar el estado de derecho, las libertades y los valores
democráticos en el Hemisferio, elementos indispensables para una exitosa lucha
contra el terrorismo”.[14] La Comisión tiene esperanzas de
que los resultados de su estudio coadyuven a los Estados miembros y otros
actores interesados del sistema interamericano en el cumplimiento de esta
obligación fundamental. B. El terrorismo en el contexto del derecho internacional
9. Antes de iniciar un análisis detallado de las implicaciones de la violencia terrorista
para las obligaciones de derechos humanos de los Estados en el sistema interamericano, primero es necesario articular lo que la Comisión entiende es el significado y la incidencia del terrorismo dentro del régimen más amplio del derecho internacional.
10. El terrorismo[15] está lejos de ser un fenómeno nuevo; en efecto, podría inclusive decirse que es anterior a la historia registrada.[16] Su tratamiento como materia del derecho
internacional es de origen más reciente. Entre los primeros empeños por abordar el terrorismo como materia de preocupación jurídica para la comunidad internacional estuvo la redacción por la
Sociedad de las Naciones de la Convención de Ginebra de 1937 para prevenir y sancionar el terrorismo, redactada por la Liga de Naciones, y que nunca entró en vigencia. [17] Posteriormente, las Naciones Unidas adoptaron iniciativas similares contra el terrorismo a través de la negociación de tratados multilaterales[18] y de la labor de los órganos de la ONU a
distintos niveles.[19] 11. Los Estados miembros y los órganos de las organizaciones regionales internacionales se han empeñado análogamente en abordar las manifestaciones del terrorismo en sus respectivas jurisdicciones a través de la negociación de convenciones multilaterales y de otras medidas, incluidos el Consejo de Europa,[20] la Unión Europea,[21] la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa,[22] la Unión Africana[23] y la Organización de los Estados Americanos. En el sistema interamericano en particular, las iniciativas antiterroristas más notables incluyen la promulgación en 1977 de la Convención para prevenir y sancionar los
actos de terrorismo configurados en delitos contra las personas y la extorsión
conexa cuando éstos tengan trascendencia internacional,[24] la labor actual del Comité Interamericano contra el Terrorismo[25] y la Convención Interamericana contra el Terrorismo, recientemente adoptada.[26] Debido parcialmente al considerable impacto del terrorismo en la protección de los derechos humanos y la democracia en las Américas, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos también ha considerado en buena parte de su historia el problema de la violencia terrorista como parte de su mandato de promover la observancia y protección de los derechos humanos en el continente.[27] Estos esfuerzos dentro del sistema
interamericano produjeron a su vez un considerable cuerpo de instrumentos y de
jurisprudencia en que la Comisión puede basarse a los efectos del presente
estudio. 12. Con el objeto de encuadrar el concepto de terrorismo dentro del marco del derecho
internacional, debe reconocerse en primer lugar que el lenguaje del terrorismo
se utiliza en una variedad de contextos y con distintos grados de formalidad,
para caracterizar: Acciones, que incluyen formas de violencia como los secuestros. Actores, incluidas personas u organizaciones. Causas o luchas, en que la causa o lucha puede estar tan marcada por la violencia terrorista que la hacen indistinguible de ésta, o en que un movimiento puede cometer actos aislados de terrorismo o emprender estrategias terroristas. Es particularmente en este sentido que se ha planteado la falta de acuerdo en torno a una
definición integral del terrorismo debido a que ciertos Estados han considerado
que lo que con frecuencia se denominan “movimientos de liberación nacional” y
sus metodologías deben ser excluidos de toda definición de terrorismo en razón
de su asociación con el principio de libre determinación de los pueblos.[28] situaciones en
que la violencia terrorista es un problema particularmente grave o difundido en
una región, Estado u otra zona. Conflictos armados en el sentido, por ejemplo, de la denominada “guerra contra el terrorismo” posterior al 11 de septiembre de 2001. 13. Respecto a la última caracterización mencionada, ataques terroristas como los consumados el 11 de septiembre contra los Estados Unidos sugieren que las hipótesis relacionadas con las características del terrorismo moderno deben ser reevaluadas para reconocer que ciertos grupos terroristas, probablemente con apoyo o aquiescencia de ciertos Estados, han obtenido acceso a recursos financieros y tecnológicos que les permiten operar a escala multinacional y perpetrar actos de destrucción masiva a escalas sin precedentes. Estos hechos se han sumado a una evolución en los objetivos de estos mismos grupos de
destruir determinadas sociedades a nivel internacional.[29] 14. En este sentido, no puede descartarse la posibilidad de que estas nuevas manifestaciones de violencia terrorista abran cauce a una evolución futura del derecho internacional. La comunidad internacional, por ejemplo, puede considerar que estas nuevas formas de terrorismo crean una nueva clase de “guerra terrorista” y, acorde con esto, puede elaborar convenciones de derecho internacional humanitario relativas a los conflictos armados que se libren a escala internacional entre Estados y actores no estatales. También se ha debatido la admisibilidad, conforme al derecho internacional, de los ataques militares “preventivos” como defensa contra posibles amenazas terroristas.[30] Si bien la Comisión se mantendrá atenta y, conforme a su mandato, puede desempeñar un papel en la definición de cualquier rumbo que en el futuro pueda tomar el derecho internacional en este aspecto, a los efectos de este informe no especulará acerca de esa evolución, sino que considerará las obligaciones legales internacionales que actualmente tienen los Estados miembros. Conforme se estipula en el artículo 15 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, esas obligaciones comprenden los requisitos del derecho internacional de los derechos humanos, el derecho humanitario y el derecho de refugiados que, como se indicó antes, prevén expresamente la necesidad de adoptar medidas excepcionales, en ciertas circunstancias, para proteger los derechos humanos y la
democracia. 15. Al definir los parámetros de las obligaciones de los Estados miembros dentro del marco actual del derecho internacional, también debe reconocerse que, hasta el presente, no ha habido consenso internacional en torno a una definición completa del terrorismo dentro del derecho internacional.[31] En el mejor de los casos, como queda reflejado en el artículo 2 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo,[32] podría decirse que la comunidad internacional ha identificado ciertos actos de violencia que generalmente considera constituyen
formas particulares de terrorismo. Éstos incluyen, por ejemplo, la toma de rehenes[33] y el secuestro y destrucción de aeronaves civiles,[34] los ataques contra la vida, la integridad física o la libertad de personas internacionalmente protegidas, incluyendo los agentes diplomáticos.[35] y, en el contexto de los conflictos armados, los actos o amenazas de violencia cuyo propósito
primordial es sembrar el terror entre la población civil.[36]
16. La falta de acuerdo sobre una definición precisa del terrorismo conforme al derecho
internacional sugiere, a su vez, que la caracterización de un acto o situación como terrorismo no puede, por sí misma, servir como base para la definición de las obligaciones internacionales de los Estados. En cambio, debe evaluarse tal acto o situación por sus propios elementos y dentro de su contexto particular, para determinar si el derecho contemporáneo internacional puede regular la
respuesta de los Estados y de qué manera puede hacerlo.[37]
17. Al mismo tiempo, el hecho de que el terrorismo no posea, per se, un significado concreto dentro del derecho internacional no significa que constituya una forma de violencia
indescriptible o que los Estados no estén sometidos a restricciones, en el marco del derecho internacional, en la configuración de sus respuestas a esa
violencia. Al contrario, es posible enumerar varias características
frecuentemente asociadas con los incidentes terroristas que ofrecen parámetros
suficientes para que los Estados definan y evalúen sus obligaciones
internacionales a la hora de responder a esa violencia. Por ejemplo, la Asamblea
General de las Naciones Unidas ha elaborado una definición práctica del
terrorismo a los efectos de sus distintas resoluciones y declaraciones sobre
medidas tendientes a la eliminación del terrorismo, a saber “los actos
criminales con fines políticos concebidos o planeados para provocar un estado de
terror en la población en general, en un grupo de personas o en personas
determinadas (que) son injustificables en todas las circunstancias, cualesquiera
sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas, raciales, étnicas,
religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para justificarlos”.[38] Éstas y otras
autoridades sugieren que los incidentes terroristas pueden describirse en
términos de a) la naturaleza e identidad de quienes perpetran el terrorismo; b)
la naturaleza e identidad de las víctimas del terrorismo; c) los objetivos del
terrorismo y d) los medios empleados para perpetrar la violencia del terror.[39] Más
específicamente:
a) los perpetradores o
instigadores de actos de terrorismo pueden incluir gobiernos así como a
particulares y grupos que pueden actuar en forma independiente o con la
dirección o el apoyo directo de Estados.[40] El “terrorismo de
Estado” tiene una notoria historia en las Américas, donde muchos gobiernos han
cometido secuestros, desapariciones forzosas y otras violaciones atroces de los
derechos humanos de sus ciudadanos, a menudo bajo la consigna de la lucha contra
el terrorismo;[41]
b) los blancos de la
violencia terrorista varían análogamente e incluyen a personas, instituciones y
bienes,[42] aunque, como
algunos comentaristas lo han señalado, sus víctimas siguen siendo
predominantemente seres humanos debido en parte a que la fuerza que procura el
terrorismo deriva del valor intrínseco de la vida humana y del dolor psicológico
y el temor que se crea cuando están en peligro vidas humanas.[43]
Análogamente, el terrorismo ha demostrado tendencia a aprovechar las
virtudes de las comunidades democráticas, como lo son una sociedad abierta,
salvaguardias constitucionales y una civilización basada en la ciencia y la
tecnología, como blancos vulnerables y como fuente de las propias armas que
utiliza para atacar a esas comunidades.
El terrorismo –como lo ha observado un comentarista- nunca ha tenido
posibilidades en una dictadura eficaz, pero casi ninguna sociedad democrática
importante ha estado totalmente libre de él.[44]
c) las motivaciones que
impulsan a los perpetradores de actos terroristas tienden a ser de naturaleza
ideológica o política.[45]
d) con respecto a los
medios de consumación del terrorismo, la violencia terrorista puede ocurrir a
nivel nacional o transnacional y ha sido perpetrada más frecuentemente a través
del uso de armas convencionales, aunque el uso posible de armas de destrucción
masiva por parte de los terroristas es un motivo de creciente preocupación para
la comunidad internacional.[46] Además, los incidentes terroristas,
perpetrados en forma sistemática o esporádica, son inevitablemente clandestinos
e imprevisibles; la explotación del temor y el terror y la intimidación y
subversión del orden público resultantes, así como la publicidad que genera el
uso de estas técnicas, han constituido tradicionalmente un elemento central de
la violencia terrorista.[47] La distinción de las características de la
metodología terrorista también ha incluido en general una mayor voluntad de los
perpetradores para asumir riesgos y sacrificios personales por su causa que los
delincuentes comunes.[48]
18. Habida cuenta
de las características generales de la violencia terrorista y su carácter
cambiante, como se ha señalado, es evidente que las obligaciones de los Estados
al responder a dicha violencia no existen en un vacío, sino que, tal como se
reconoce apropiadamente en el artículo 15 de la Convención Interamericana contra
el Terrorismo, las reacciones del Estado frente al terrorismo pueden estar
reguladas independiente o concurrentemente por varios regímenes de derecho
internacional, incluidos el derecho internacional de los derechos humanos y el
derecho internacional humanitario. Como se analiza con más detalle en el
Capítulo II, ello, a su vez, depende de que la naturaleza y el grado de la
violencia terrorista provoque o se manifieste
en una situación de paz, en que tiene plena aplicación el derecho
internacional de los derechos humanos
en una emergencia que amenaza la independencia o seguridad de un Estado,
en cuyo caso se aplica el derecho internacional de los derechos humanos sujeto a
toda derogación permisible basada estrictamente en las exigencias de la
situación, o
en un conflicto armado, en que se aplican el derecho internacional de los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario, pero en el cual las
obligaciones de los Estados en materia de derechos humanos podrían tener que ser
interpretadas a la luz del derecho internacional humanitario como lex specialis aplicable.
19. La
interrelación detallada entre estos regímenes de derecho en el contexto de
derechos particulares es materia de ulterior examen en la parte sustantiva del
presente Informe. Sin embargo, a esta
altura debe reconocerse que la clasificación de un acto o una situación como de
terrorismo de por sí no afecta la aplicación de un régimen de derecho
internacional en el cual, de acuerdo con las circunstancias, se satisfagan las
condiciones de aplicación de dicho régimen. El significado de esta advertencia
queda ilustrado en forma patente por la manifestación de violencia terrorista en
el contexto de un conflicto armado internacional.
20. Por ejemplo,
en los casos en que una situación de hostilidades es considerada como conflicto
armado internacional y las fuerzas armadas de una de las partes en el conflicto
satisface los requisitos del status
de prisionero de guerra en virtud del artículo 4 del Tercer Convenio de Ginebra,
o los artículos 43 a 45 del Protocolo Adicional I en el caso de los Estados
partes de este instrumento[49] el hecho de que
los miembros de esas fuerzas puedan haber participado en actos de terrorismo en
el curso de las hostilidades no altera la aplicación sistemática del derecho
internacional humanitario al conflicto ni el derecho de esos miembros a las
protecciones del Tercer Convenio de Ginebra o el Protocolo Adicional I donde sea
aplicable.[50] Al mismo tiempo, esos miembros pueden ser
procesados y puede determinarse la responsabilidad penal individual por actos de
terrorismo en la medida en que puedan constituir infracciones graves de los
Convenios de Ginebra de 1949 o del Protocolo Adicional I donde sea aplicable, u
otra violación seria del derecho internacional humanitario.[51] Análogamente, en
los casos en que los combatientes en un conflicto armado internacional no llenan
los requisitos para poder ser considerados prisioneros de guerra y por lo tanto
no tienen derecho a las protecciones del Tercer Convenio de Ginebra, seguirán
siendo beneficiarios de los estándares mínimos de tratamiento de carácter
consuetudinario establecidos en el artículo 3 común y el artículo 75 del
Protocolo Adicional I, pese al hecho de que hayan podido participar en actos de
terrorismo en el curso de las hostilidades.
21. También pertinente al análisis de la
Comisión son las características de las iniciativas adoptadas con frecuencia por
los Estados para responder a la violencia terrorista. Como lo confirma la
información presentada por los Estados miembros en relación con el presente
estudio, los Estados se han empeñado en adaptar los mecanismos existentes y en
elaborar nuevos mecanismos para investigar, eliminar y sancionar el terrorismo a
nivel nacional e internacional.[52] Estos esfuerzos han incluido mejorar la
implementación de la extradición, la asistencia jurídica mutua, el intercambio
de información y otras formas de cooperación entre los Estados en cuestiones
penales,[53] la aplicación más rigurosa de medidas para
excluir, deportar o extraditar a extranjeros sospechosos de participación en
actividades terroristas,[54] la penalización de actividades relacionadas
con el terrorismo y la detención, procesamiento y sanción de personas acusadas
de haber cometido esos delitos,[55] el congelamiento de los activos financieros y
de otros activos utilizados para apoyar la actividad terrorista,[56] la realización de operaciones policiales o
militares contra grupos terroristas en el territorio del Estado o en el
territorio de otro Estado afiliado con tales grupos,[57] y la negociación de tratados que prescriban
medidas de cooperación bilateral y multilateral contra el terrorismo.[58] Particularmente
significativa para la ejecución efectiva de muchos de estos métodos de
cooperación interestatal es la estipulación explícita en algunos instrumentos
internacionales antiterroristas de que los delitos de terrorismo definidos en
dichos instrumentos no deben ser considerados como delitos políticos o delitos
comunes afines para los efectos de la extradición o la cooperación jurídica
mutua.[59]
22. Puede
considerarse en principio que los esfuerzos de esta naturaleza coinciden con el
deber largamente reconocido de los Estados de adoptar las medidas necesarias
para evitar los actos de terrorismo y violencia y garantizar la seguridad de sus
poblaciones,[60] que
incluye la obligación de investigar, procesar y sancionar los actos de
violencia o terrorismo.[61] Al mismo tiempo, la Comisión no puede dejar
de reiterar la necesidad de que los Estados, al adoptar las medidas
antiterroristas, deben cumplir con sus obligaciones internacionales, incluyendo
las del derecho internacional de los derechos humanos y el derecho
humanitario. Como lo ha señalado la
Comisión con anterioridad, “el respeto irrestricto por los derechos humanos debe
ser parte fundamental de todas las estrategias antisubversivas cuando las mismas
tengan que ser implementadas”,[62] lo que conlleva el respeto del pleno alcance
de los derechos humanos o de los derechos que no hayan sido suspendidos
legítimamente en estado de emergencia. Este compromiso no sólo está fundado en
cuestiones de principios, a saber, el respeto por los valores intrínsecos de la
democracia y el estado de derecho que los empeños antiterroristas procuran
preservar, sino que también está impuesto por los instrumentos internacionales a
los que los Estados se han obligado legalmente, incluida la Declaración
Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,[63] la Convención Americana sobre Derechos
Humanos,[64] la Declaración
Universal de Derechos Humanos,[65] el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos,[66] y los Convenios
Ginebra de 1949,[67] y sus Protocolos Adicionales de 1977[68] así como otros
instrumentos pertinentes del derecho humanitario internacional y las
correspondientes normas y principios del derecho consuetudinario. Estas obligaciones internacionales no crean
ninguna excepción general para el terrorismo en su aplicación, sino que
establecen un régimen interrelacionado y mutuamente reforzado de protecciones de
los derechos humanos a los que se deben conformar las respuestas de los Estados
al terrorismo.[69] A este respecto,
la campaña contra el terrorismo y la protección de los derechos humanos no deben
ser consideradas responsabilidades antitéticas; por el contrario, la existencia
de cláusulas de derogación en los instrumentos internacionales de derechos
humanos ilustran el reconocimiento de que algunas veces puede ser necesario
adoptar medidas excepcionales que impongan la suspensión transitoria de algunos
derechos para responder a amenazas precisamente con el propósito de proteger a
las instituciones democráticas y el régimen de derecho y no para debilitarlos y
destruirlos. Este criterio doctrinario ha sido especialmente significativo en
las Américas, donde los instigadores y perpetradores del terrorismo han tratado
con frecuencia de menoscabar los derechos humanos de la población civil y,
también, los sistemas de gobierno democráticos de los cuales depende
fundamentalmente la protección de esos derechos.
23. A lo largo del
presente informe, la Comisión tratará de articular con más detalle la manera en
que las obligaciones de derechos humanos de los Estados miembros de la OEA deben
informar sus respuestas a la amenaza de la violencia terrorista.
C.
Metodología
24. La Comisión
Interamericana anunció su decisión de emprender el presente estudio sobre el
terrorismo y los derechos humanos en una resolución aprobada el 12 de diciembre
de 2001.[70] Al declarar su intención de examinar esta
materia, la Comisión ubicó el problema urgente del terrorismo en el contexto de
las obligaciones correlativas de los Estados miembros de la OEA de protegerse y
proteger a sus ciudadanos contra la violencia de esta naturaleza y garantizar
que sus esfuerzos en este sentido se conformen con el derecho
internacional. En consecuencia, el
estudio de la Comisión fue concebido como una oportunidad de asistir a los
Estados en la adopción de medidas antiterroristas que concuerden con sus
compromisos internacionales en materia de derechos humanos. Con este fin, la Comisión ha intentado
abordar en su informe los requisitos mínimos del derecho internacional de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario respecto de varios
derechos humanos fundamentales y evaluar la manera en que estos requisitos
pueden incidir en las distintas prácticas antiterroristas.
25. Luego de
emitir su resolución sobre el terrorismo, la Comisión decidió convocar a un
panel de expertos internacionales en el curso del 114° período ordinario de
sesiones, en la sede en Washington, D.C., a fin de obtener información
actualizada sobre el problema del terrorismo y los derechos humanos desde una
diversidad de perspectivas especializadas.
El 11 de marzo de 2002, por indicación de la Comisión, cinco expertos,
Aryeh Neier, Presidente del Instituto Sociedad Abierta, Dr. Jorge Santistevan,
ex Defensor del Pueblo del Perú, la profesora de Derecho de las Universidades de
Yale y John Hopkins, Ruth Wedgwood,
la profesora de Derecho de la Universidad de Washington, Joan Fitzpatrick, y el
profesor de Derecho de la Universidad de Virginia, David Martin, asistieron ante
la Comisión y realizaron exposiciones amplias verbales y escritas sobre
distintos aspectos del tema en estudio.
Los aspectos que se debatieron incluían la pertinencia del uso de las
comisiones militares al tratar delitos relacionados con el terrorismo, las
condiciones en que las personas pueden estar sometidas a detención
administrativa por razón de inmigración y afines y el posible papel del derecho
internacional humanitario para regular las respuestas de los Estados a los
ataques terroristas.
26. A efectos de
complementar la información obtenida de los expertos y con el fin de brindar a
la Comisión el aporte más amplio posible, la Comisión, por notas transmitidas en
marzo y abril de 2002, invitó a cada uno
de los Estados miembros de la Organización de los Estados Americanos y a una
serie de organizaciones no gubernamentales pertinentes a presentar por escrito
cualquier observación general o específica que pudieran tener con respecto a la
materia a estudio de la Comisión. Ésta recibió considerable información en
respuesta a sus invitaciones. Las mismas
incluían comunicaciones de los Gobiernos de Venezuela, Panamá, Argentina,
Brasil, Colombia, México, y Dominica, así como observaciones de varias
organizaciones no gubernamentales, incluyendo Interights, con base en Londres, el
Centro para los Derechos Constitucionales, de Nueva York, y el Instituto de
Derechos Humanos de la Facultad de Derecho de Columbia. La Comisión también
recibió información de otras instituciones internacionales, incluida la Comisión
Internacional de Juristas y la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados, y se basó en otro tipo de material pertinente del
dominio público.
27. En el curso de su estudio, la
Comisión tomó nota en particular de los proyectos de convenciones sobre
terrorismo preparados con los auspicios de las Naciones Unidas y la Organización
de los Estados Americanos, cuyas negociaciones coincidieron con la iniciativa de
la Comisión. Estas convenciones, la
última de las cuales fue adoptada por la Asamblea General de la OEA y abierta a
la firma y ratificación el 2 de junio de 2002, en el curso del trigésimo segundo
período ordinario de sesiones y que se trata con más detalles en la Parte II(A),
refleja la actitud cooperativa de numerosos Estados para enfrentar el
terrorismo. Estos instrumentos también
ilustran varios de los métodos que probablemente también adopten los Estados en
la consecución de este objetivo y que pueden tener implicaciones para la
protección de los derechos humanos. A
este respecto, la Comisión observó con optimismo el papel predominante que jugó
el reconocimiento del cumplimiento de los acuerdos sobre derechos humanos y
otros acuerdos internacionales vigentes por parte de los Estados en la
negociación y el texto final de la Convención de la OEA. Como se indicó antes,
el artículo 15 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo estipula,
entre otras cosas, que las medidas adoptadas por los Estados Parte de
conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado
de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales y que “nada de
lo dispuesto en la presente Convención se interpretará en el sentido de que
menoscaba otros derechos y obligaciones de los Estados y de las personas
conforme al derecho internacional, en particular la Carta de las Naciones
Unidas, la Carta de la Organización de los Estados Americanos, el derecho
internacional humanitario, el derecho internacional de los derechos humanos y el
derecho internacional de los refugiados”.[71]
Asimismo, como se ha señalado, el cumplimiento de los compromisos
internacionales existentes en materia de derechos humanos y derecho humanitario
es una cuestión de principios y de cumplimiento de los instrumentos
internacionales a los cuales están legalmente vinculados los Estados.[72]
28. Para evaluar
la información recibida en el curso de este estudio, la Comisión consideró que
una metodología orientada por los derechos ofrecía la estructura más eficaz para
este análisis. De acuerdo con este
criterio, las implicaciones de las iniciativas antiterroristas se examinan
dentro del marco establecido de varios derechos humanos internacionales básicos,
en particular el derecho a la vida, el derecho a un trato humano, el derecho a
la libertad y la seguridad personales, el derecho a un juicio imparcial, el
derecho a la libertad de expresión y el derecho a la protección judicial, así
como otra serie de libertades potencialmente significativas. A la luz del hecho
de que las circunstancias que rodean las instancias de terrorismo pueden
involucrar a una serie de perpetradores, víctimas, motivaciones y metodologías,
la Comisión consideró necesario abordar el marco de estos derechos básicos
de conformidad al derecho internacional
de los derechos humanos y al derecho internacional humanitario.
29. La Comisión
también desea a esta altura resaltar brevemente el uso del derecho internacional
humanitario en su análisis de cada uno de los derechos en examen. Como se explica con más detalle en la Parte
II(C), puede haber ocasiones en que los actos de terrorismo son perpetrados en
el contexto de un conflicto armado o donde la naturaleza y grado de violencia
generada por los terroristas da lugar a la aplicación del derecho de los
conflictos armados. En forma congruente con la doctrina jurídica internacional
establecida en esta materia, en que se puede tratar de situaciones de conflicto
armado, en modo alguno el derecho aplicable a los conflictos armados o cualquier
otro régimen de derecho internacional desplaza al derecho internacional de los
derechos humanos. El derecho
internacional de los derechos humanos es aplicable en dichas situaciones y
teniendo en cuenta las derogaciones legítimas a las que esté sujeto. Sin embargo, al interpretar y aplicar las
protecciones de derechos humanos en tales circunstancias, podría ser necesario
que la Comisión refiera y considere las disposiciones pertinentes del derecho
internacional humanitario como lex
specialis aplicables.[73] Esta metodología es particularmente
significativa en los casos en que se trata de situaciones de conflicto armado
internacional, pues los Cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y otros instrumentos
aplicables prescriben normas amplias y específicas en relación con muchas de las
áreas analizadas en el presente informe y es preciso tenerlas debidamente en
cuenta para interpretar y aplicar adecuadamente las disposiciones de los
derechos humanos durante estos conflictos. De acuerdo con este criterio, la
Comisión ha integrado a su análisis de los distintos derechos en consideración
el examen de la manera en que las normas aplicables del derecho internacional
humanitario pueden incidir en las obligaciones de los Estados al emprender
iniciativas antiterroristas.
30. La Comisión
quisiera expresar su agradecimiento por la generosa participación y aporte de
los expertos, los Estados miembros y las organizaciones que contribuyeron con su
tiempo y sus observaciones a este estudio.
[1]
Véase CIDH, Diez Años de Actividades 1971-1981 (Secretaría General, OEA, 1982),
pág. 339, [en
adelante, Diez Años de Actividades].
[2] Véase, por
ejemplo, Walter Laqueur, Reflections on
Terrorism, 65 FOREIGN AFFAIRS 86, 91 (1996) [en adelante, Laqueur, Reflections on Terrorism].
[3]
Véase, por ejemplo, Informe Anual de la CIDH 1990-1991, OEA/Ser.L/VII.79 rev. 1
Doc. (22 de febrero de 1991) Capítulo V, p. 512 [en adelante, Informe Anual de
la CIDH 1990-1991].
[4]
Entre los hechos notorios de violencia terrorista en las Américas en los últimos
años corresponde mencionar la detonación de una bomba en un vuelo de pasajeros
de Cubana de Aviación que había salido de Caracas, en 1976, la detonación de una
bomba el 18 de julio de 1994 en la Asociación Mutual Israelita Argentina en
Buenos Aires, Argentina, la toma de rehenes en la Embajada de Japón en Lima,
Perú, en diciembre de 1996, y el secuestro del vuelo 9463 de Avianca en su ruta
de Bucaramanga a Bogotá, Colombia. Véase el Comunicado de prensa de la CIDH N°
15/94 del 20 de julio de 1994; Comunicado de Prensa de la CIDH N° 21/96 del 18
de diciembre de 1996; Comunicado de Prensa de la CIDH N° 11/99 del 16 de abril
de 1999, Comunicado de Prensa 15/99 del 2 de junio de 1999, Comunicado de Prensa
N° 18/99 del 24 de junio de 1999.
[5]
Véase el Informe Anual de la CIDH 2001, OEA/Ser./L/VII.114, doc. 5 rev., 16 de
abril de 2001, Capítulo IV, Introducción; Resolución del Consejo Permanente de
la OEA, Convocatoria a la Vigésima Tercera Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores,
OEA/Ser.G CP/RES.796 (1293/01) (19 de septiembre de 2001).
[6] Véase, Diez años de
Actividades, supra, nota 1 p. 339;
Caso 11.182, Informe Nº 49/00, Asencios Lindo y otros, (Perú), Informe Anual de
la CIDH 2000, párrafo 58. Véase, igualmente, Corte Interamericana de Derechos
Humanos, Caso Neira Alegría,
Sentencia del 19 de enero de 1995, Ser. A Nº 20.
[7]
Véase, por ejemplo, la Convención para Prevenir y Sancionar los Actos de
Terrorismo configurados en Delitos contra las Personas y la Extorsión conexa
cuando éstos tengan Trascendencia Internacional, aprobado el 2 de febrero de
1971, Serie sobre tratados OEA Nº 37. [en
adelante, la Convención de la OEA sobre Terrorismo, de 1971].
[8]
Convención Interamericana contra el Terrorismo, OAS AG/RES.1840 (XXXII-O/02)
Segunda sesión plenaria, 3 de junio de 2002 [en adelante, la Convención
Interamericana contra el Terrorismo].
[9]
Véase, por ejemplo, el Informe Anual de la CIDH 1992-93, OEA/Ser.L/VII.83 Doc.
14 (12 de marzo de 1993), Capítulo
V “Campos en los cuales han de tomarse
medidas para dar mayor vigencia a los derechos humanos, de conformidad con la
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre y la Convención
Americana sobre Derechos Humanos” (donde se examinan las medidas legislativas y
de otra índole adoptadas por los Estados de las Américas y de otras regiones en
respuesta al terrorismo y otras formas de violencia).
[10]
Diez Años de Actividades, nota 1 supra, pág. 339.
[11]
Convención Interamericana contra el Terrorismo, supra, nota 8 artículo 15.
[12]
Informe Anual de la CIDH 1990-1991, nota 3 supra, Capítulo V, a 512.
[13]
Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, DOCUMENTOS BÁSICOS
EN MATERIA DE DERECHOS HUMANOS EN EL SISTEMA INTERAMERICANO, [en adelante
DOCUMENTOS BÁSICOS]. OEA/Ser.L/V/I.4 rev.8 (22 de mayo de 2001), pág. 119, artículo
18(b), (c) [en
adelante, Estatuto de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos].
[14] Resolución de la Asamblea
General de la OEA AG/RES. 1840 (XXXII/O-02) del 3 de junio de 2002 (véase el
Anexo III).
[15]
Como se establece más adelante, actualmente no existe una definición aceptada de
terrorismo en el derecho internacional.
En su sentido más amplio, se describe con frecuencia al terrorismo como
el uso de violencia para generar temor en el público en la consecución de
objetivos políticos. Véase, por ejemplo,
la Declaración de Lima para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo,
aprobada en la segunda sesión plenaria de ministros y jefes de delegación de los
Estados miembros de la OEA para la Conferencia Interamericana sobre Terrorismo,
26 de abril de 1996, párr. 3 (donde se describe el terrorismo como una “grave
manifestación de violencia deliberada y sistemática dirigida a crear caos y
temor en la población”) [en adelante, la
Declaración de Lima para prevenir, combatir y eliminar el terrorismo];
Resolución 51/210 de la Asamblea General de la ONU, A/RES/51/210 (16 de enero de
1996), “Medidas para eliminar el terrorismo internacional” párr. 2 (que reitera
que “los actos criminales con fines políticos concebidos o planeados para
provocar un estado de terror en la población en general, en un grupo de personas
o en personas determinadas son injustificables en todas las circunstancias,
cualesquiera sean las consideraciones políticas, filosóficas, ideológicas,
raciales, étnicas, religiosas o de cualquier otra índole que se hagan valer para
justificarlos”).
[16]
Charles A. Russell y otros, Out-Inventing
the Terrorist, in TERRORISM: THEORY
AND PRACTICE 3, 5 (Yonah Alexander et al., 1979) [en
adelante, Russell].
[17] League of Nations, Convention for the
Prevention and Punishment of Terrorism, O.J. 19 at 23 (1938), League of Nations, Doc. C. 546 (I).M.383
(I). 1937, V (1938), citada en M. Cherif Bassiouni, Internacional Terrorism, in INTERNATIONAL
CRIMINAL LAW, CRIMES 765 (M. Cherif Bassiouni, ed., 2d ed., 1999) [en
adelante, Bassiouni, International
Terrorism.].
[18]
Véase, por ejemplo, el Convenio para la Represión del Apoderamiento ílicito de
Aeronaves, 16 de diciembre de 1970, 860
U.N.T.S. 105 [en adelante, Convenio para la Represión del Apoderamiento ílicito
de Aeronaves]. Para una evaluación de
las recientes iniciativas de las Naciones Unidas para elaborar una convención
amplia sobre terrorismo internacional, véase la COMISION INTERNACIONAL DE
JURISTAS, TERRORISMO Y DERECHOS HUMANOS 202-210 (Federico Andreu Guzmán, ed.,
2000).
[19] Los
órganos de las Naciones Unidas que han considerado el problema de la violencia
terrorista incluyen el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y la Comisión
de Derecho Internacional. Véase, por
ejemplo, Resolución de la Asamblea General de la ONU 3034 (XXVII) sobre medidas
para prevenir el terrorismo internacional, ONU GAOR, sesión plenaria 2114ª, 19
de diciembre de 1972, Resolución del Consejo de Seguridad 1269 (1999) sobre la
adopción de medidas destinadas a eliminar el terrorismo internacional, ONU SCOR,
4053ª sesión, ONU Doc. S/RES/1269 (1999), 19 de octubre de 1999; Anuario de la
Comisión de Derecho Internacional, 1990, Vol. II, Parte II, págs. 28-29,
Proyecto de Código de delitos contra la paz y la seguridad de la humanidad.
[20]
Véase, por ejemplo, la Convención Europea para la Eliminación del Terrorismo,
Europ. T.S. 90 (27 de enero de 1997) [en adelante
Convención Europea para la Eliminación del Terrorismo];
Lineamientos del Comité de Ministros del Consejo de Europa sobre los derechos
humanos y la lucha contra el terrorismo (11 de julio de 2002).
[21]
Véase, por ejemplo, Parlamento Europeo, Recomendaciones sobre el papel de la
Unión Europea en el combate contra el terrorismo (2001/2016 (INI)), 5 de
septiembre de 2001.
[22]
Véase, por ejemplo, la Decisión sobre el combate del terrorismo y el Plan de
Acción de Bucarest para combatir el terrorismo, Declaración Ministerial de
Bucarest, Novena Reunión del Consejo Ministerial, Organización para la Seguridad
y la Cooperación en Europa (3, 4 de diciembre de 2001), Decisión (MC(9).DEC/1 y
Anexo a MC(9).DEC/1.
[23]
Véase, por ejemplo, la Organización de la Unidad Africana, Convención sobre la
Prevención y el Combate contra el Terrorismo, aprobada en Argel el 13 de julio
de 1999, Secretaría General del OUA Depositario [en adelante
Convención de la OUA sobre la Prevención y el Combate contra el
Terrorismo].
[24]
Convención de la OEA contra el Terrorismo de 1971, nota 7 supra.
[25]
Véase la Resolución de la Asamblea General de la OEA, OEA/Ser.P, AG/RES. 1650
(XXIX-O/99), 7 de junio de 1999 (donde se establece el Comité Interamericano
contra el Terrorismo). Véase también el
Comité Interamericano contra el Terrorismo, Informe del Presidente sobre el
Segundo Período Ordinario de Sesiones del Comité Interamericano contra el
Terrorismo, OEA Doc. OEA/Ser.L/X.2.2CICTE/doc.9/02 (26 de febrero de 2002).
[26]
Convención Interamericana contra el Terrorismo, nota 8 supra.
[27] Una
de las primeras tareas de la Comisión para elaborar un enfoque doctrinario de la
protección de los derechos humanos en el contexto de los estados de emergencia
determinados por el terrorismo y otras formas de violencia fue un informe
preparado por el relator especial de la Comisión, Dr. Daniel Hugo Martinus, y
aprobado por la Comisión en el curso del 16º
Período Ordinario de Sesiones, del 24 de abril al 3 de mayo de 1967, sobre la “Protección de
los derechos humanos en relación con la suspensión de las garantías
constitucionales o el “Estado de Sitio””.
OEA/Ser.L/V/II.15 Doc. 12, aprobada por Resolución de la CIDH,
OEA/Ser.L/V/II.17 Doc. 24. La Comisión
también ha abordado el problema de la violencia terrorista en muchos de sus
informes especiales sobre la situación de derechos humanos en los Estados
miembros. Véase, por ejemplo, CIDH, Informe sobre la situación de derechos
humanos en El Salvador (1978), OEA/Ser.L/V/II.46, doc.23 rev.1, 17 de noviembre
de 1978 [en adelante, Informe sobre El Salvador, (1978)]; CIDH, Informe sobre la
situación de derechos humanos en Argentina (1980), OEA/Ser.L/V/II.49, doc. 19,
11 de abril de 1980 [en adelante, Informe sobre Argentina, (1980)]; CIDH,
Informe sobre la situación de derechos humanos en Colombia (1981),
OEA/Ser.L/V/II.53, doc.22, 30 de junio de 1981 [en adelante, Informe sobre
Colombia (1981)]; Informe sobre la situación de derechos humanos en Guatemala
(1981), OEA/Ser.L/V/II.53, doc.21 rev.2, 13 de octubre de 1981; Informe sobre la
situación de derechos humanos en Perú (1993) OEA/Ser.L/V/II.83, Doc. 31, 85ª
Sesión, 12 de marzo de 1993, Informe sobre la situación de derechos humanos en
Perú (2000) OEA/Ser.L./V/II.106, Doc. 59 rev., 2 de junio de 2000, [en adelante,
Informe sobre Perú (2000)]. Véase, en
general, el Informe Anual de la CIDH 1990-91, nota 3 supra, Capítulo V, Parte II “ Los grupos
armados irregulares y los derechos humanos”.
[28]
Véase, por ejemplo, el Informe del Comité Ad Hoc creado por Resolución de la
Asamblea General 51/210 del 17 de diciembre de 1996, Quinto Período de Sesiones
(12-23 de febrero de 2001), ONU Doc. A/56/37, Anexo V, párr. 10 (donde se indica
que en el intercambio general de opiniones sobre la inclusión de una definición
de terrorismo en una convención amplia de la ONU sobre el terrorismo
internacional, “algunas delegaciones subrayaron que la definición de terrorismo
debe establecer una clara diferencia entre el terrorismo y la lucha legítima en
ejercicio del derecho de libre determinación e independencia de todos los
pueblos bajo ocupación extranjera”. (Traducción por la Comisión).
[29]
Véase W. Michael Reisman 2001, In defense
of World Public Order, 95 AM J. Int´LL. 833, 834 (2001) [en adelante
Reisman 2001]; Walter Laqueur, Postmodern Terrorism, 75 FOREIGN AFFAIRS 24,
34 (1996) [en adelante Laqueur, Postmodern Terrorism], (donde se indica que
el terrorismo moderno se está transformando en el “substituto de las grandes
guerras de los años de 1800 y comienzos del 1900”). (Traducción por la
Comisión).
[30]
Véase, por ejemplo, las palabras del Presidente en la ceremonia de graduación de
la Academia Militar de West Point el 1º de junio de 2002, La Casa Blanca,
Secretaría de Prensa, (proclamando que “la defensa del territorio patrio y la
defensa con misiles forman parte de una seguridad más fuerte y son prioridades
esenciales para los Estados Unidos. Empero, la guerra contra el terrorismo no ha
de ganarse a la defensiva. Debemos llevar la batalla al terreno del enemigo,
destruir sus planes y hacer frente a las peores amenazas antes que éstas se
planteen. En el mundo al que hemos ingresado, el único sendero hacia la
seguridad es el sendero de la acción y esta nación actuará”. (Traducción por la
Comisión). Véase, también, Scott Lindlaw, “Bush Pledges Pre-emptive Strikes”,
Associated Press, 1º de junio de 2002. (traducción no oficial).
[31] Los
recientes intentos de llegar a un acuerdo internacional en torno al terrorismo
incluyen las negociaciones para el Estatuto de la Corte Penal Internacional, en
el curso de las cuales se presentaron propuestas para incluir el terrorismo
dentro de la jurisdicción ratione
materiae de la Corte. Estos esfuerzos no tuvieron éxito, con el
resultado de que toda nueva propuesta de incluir estos u otros delitos como
enmiendas a la jurisdicción de la materia no puedan hacerse por un período de
siete años a partir de la entrada en vigencia del tratado. Véase el Acta Final
de la Conferencia Diplomática de las de Plenipotenciarios de las Naciones Unidas
sobre el Establecimiento de una Corte Penal Internacional. Hecho en Roma el 17 de julio de 1998,
A/CONF.183/10, Resolución E, A/CONF.183/C.1/L.76/Add.14, 8; Estatuto de la Corte Penal Internacional, ONU
Doc. A/CONF.183/9 (1998), corregido por el proceso verbal del 10 de noviembre de
1998 y 12 de julio de 1999, entró en vigor el 1º de julio de 2002, artículo
121(1) [en
adelante, el Estatuto de Roma]. Véase,
análogamente, el Comunicado de Prensa de la ONU L/2993 de 1º de febrero de 2002
sobre el Comité Especial establecido en virtud de la Resolución 51/210 de la
Asamblea General, 6° Período de sesiones,
26ª reunión (1 de febrero de
2002) (donde se indica que el Comité Especial establecido en virtud de la
Resolución 51/210 de la Asamblea General del 17 de diciembre de 1996, encargado
de la preparación de un tratado
internacional amplio sobre terrorismo, no había llegado a un acuerdo,
entre otras cosas, en torno a una definición del terrorismo en virtud del
artículo 2 del proyecto de tratado); Informe de la Sexta Comisión, ONU Doc.
34/786 (diciembre de 1979) (donde se indica que en el Comité Ad Hoc de la ONU
sobre terrorismo internacional en 1973, 1997 y 1979, predominó un enfoque
orientado a la materia de la prevención, el control y la eliminación del
terrorismo porque los empeños por formular una definición amplia del terrorismo
demostraron ser políticamente difíciles).
[32] El
artículo 2 de la Convención Interamericana contra el Terrorismo, define
“delitos” para los propósitos de la Convención, aquellos establecidos en los
instrumentos internacionales que se indican a continuación: a. Convenio para la
Represión del Apoderamiento Ilícito de Aeronaves, firmado en La Haya el 16 de
diciembre de 1970. b. Convenio para la Represión de Actos Ilícitos contra la
Seguridad de la Aviación Civil, firmado en Montreal el 23 de septiembre de 1971.
c. Convención sobre la Prevención y el Castigo de Delitos contra Personas
Internacionalmente Protegidas, inclusive los agentes diplomáticos, aprobada por
la Asamblea General de las Naciones Unidas el 14 de diciembre de 1973;Convención
Interamericana contra el Terrorismo, nota 8 supra, artículo 2.
[33]
Véase, por ejemplo, la Convención Internacional contra la Toma de Rehenes, ONU
Res. 34/145 (XXXIV), 34 UN GAOR Supp. (no. 46) a 345, ONU
Doc. A/Res/34/146 (1979, 1316 U.N.T.S. 205 [en adelante, Convención de
la ONU de 1979 sobre Rehenes].
[34]
Véase, por ejemplo, la Convención sobre Delitos y otros Actos Cometidos a bordo
de Aeronaves, abierto a la firma el 14 de septiembre de 1963, 704 U.N.T.S. 219;
[en
adelante Convención sobre Secuestro de Vuelos de 1963]; el
Convenio para la Represión del Apoderamiento Ilicito de Aeronaves, nota 18 supra; el Convenio para la Represión de
Actos Ílicitos contra la Seguridad de la Aviación Civil, abierta a la firma en
Montreal el 23 de septiembre de 1971, 974 U.N.T.S. 177 [en adelante Convenio de
Montreal].
[35]
Véase, por ejemplo, la Convención sobre la Prevención y el Castigo de Delitos
contra Personas Internacionalmente Protegidas, inclusive los agentes
diplomáticos, abierta a la firma el 14 de diciembre de 1973, 1035 U.N.T.S. 167
[en adelante, Convención de la ONU sobre Delitos contra Personas
Internacionalmente Protegidas]; la Convención sobre la seguridad del personal de
las Naciones Unidas y el personal asociado, ONU Doc A/RES. 49/59 (1995) (17 de
febrero de 1995).
[36]
Convenio de Ginebra Relativo a la Protección Debida a las Personas Civiles en
Tiempos de Guerra, 75 U.N.T.S. 287, que entró en vigor el 21 de octubre de 1950,
artículo 33 [en
adelante, el Cuarto Convenio de Ginebra] (donde se establece, entre otras cosas,
que “No se castigará a ninguna persona protegida por infracciones que no haya
cometido. Están prohibidos los castigos colectivos, así como toda medida de
intimidación o de terrorismo”). Véase, análogamente, el Protocolo Adicional a
los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, y el relacionado con la
protección de víctimas de conflictos armados no internacionales (Protocolo II),
1125 U.N.T.S. 609, que entró en vigor el 7 de diciembre de 1978, artículo 13 [en
adelante, Segundo Protocolo Adicional, o Protocolo Adicional II]. En el Anexo II
figuran los Estados miembros de la OEA que son partes de estos
instrumentos.
[37] El
profesor W. Michael Reisman ha instado a un enfoque similar en la formulación de
respuestas internacionales al terrorismo, observando que:
en toda consideración del alcance de la
respuesta legítima ante el terrorismo internacional, el encargado de elaborar
las políticas y los asesores deben evitar una definición a priori demasiado
estrechamente delimitada y las hipótesis no analizadas sobre la marginalidad o
inherente falta de utilidad del terrorismo.
Por el contrario, sería útil examinar toda la gama de posibles autores de
terrorismo, evaluando lo que el derecho internacional contemporáneo ha prescrito
y debe prescribir con respecto a las respuestas a cada una de ellas de manera de
abordar los peligros que el terrorismo internacional plantea al orden mundial.
(Traducción por la Comisión).
W. Michael Reisman, International Legal Responses to
Terrorism, 22 HOUS. J. INT’L L. 3, 12-13 (1999) [en adelante, Reisman
1999]. Véase, análogamente, Jonathan
Charney, The Use of Force Against
Terrorism and International Laws, 95 AM J. INT’LL. 835 (2001); Thomas
Franck, Terrorism and the Right of
Self-Defense, 95 AM. J. INT’L L. 839
(2001).
[38] Véase la Declaración de la
ONU sobre medidas para eliminar el terrorismo internacional, anexa a la
Resolución 49/60 de la Asamblea General, documento A/RES/49/60 (17 de febrero de
1995), artículo 3.
[39]
Véase, en general, Bassiouni, International Terrorism, nota 17, supra
770-1.
[40] Los
órganos internacionales, incluida esta Comisión y el Consejo de Seguridad de la
ONU, han condenado la perpetración o el patrocinio de actos de terrorismo por
los Estados. Véase, por ejemplo, el Informe Anual de la CIDH 1900-91, nota 3, supra, Capítulo V; Resolución 1373 del
Consejo de Seguridad, ONU SCOR, Sesión 4385 del 28 de setiembre de 2001,
S/RES/1373 (2001) (por la que se requiere que todos los Estados miembros
complementen la cooperación internacional adoptando otras medidas para prevenir
y reprimir en sus territorios, por todos los medios legales, la financiación y
preparación de esos actos de terrorismo [en
adelante, Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU]. Algunos expertos sobre terrorismo postulan
que una acción concertada realmente efectiva contra el terrorismo sólo es
posible mediante la focalización en los gobernantes de países que son los
patrocinadores del terrorismo internacional.
Véase, por ejemplo, Laqueur, Reflections on Terrorism, nota 2 supra, al 98.
[41]
Véase el Informe Anual de la CIDH 1990-91, nota 3, supra, Capítulo V (condenando el
terrorismo de Estado en los siguientes términos):
El otro fenómeno que condujo a que la
Comisión Interamericana de Derechos Humanos precisara el marco jurídico de sus
acciones en referencia con el tema del terrorismo fue el frecuente empleo del
mismo por parte de gobiernos que la Comisión había comprobado que se encontraban
ejecutando masivas y sistemáticas violaciones a los derechos humanos. Así, por
ejemplo, gobiernos como los resultantes del golpe de estado del 11 de septiembre
de 1973 en Chile o del 24 de marzo de 1976 en Argentina –por citar sólo algunos
casos—argumentaban que sus acciones obedecían a la necesidad de enfrenar
acciones terroristas [...] tales situaciones de violencias generalizada, aun de
violencia terrorista, no pueden, en ningún caso, justificar las
violaciones que ocurran.”
[42]
Informe Anual de la CIDH 1990-91, nota 3 supra, Capítulo V, Parte II.
[43]
Russell, nota 16 supra, 12-13.
[44]
Laqueur, Reflections on Terrorism,
nota 2 supra, 91 (1986). Véase, análogamente, W. Michael Reisman, 2001, nota 29 supra, 834.
[45]
Russell, nota 16 supra, 4-5.
[46]
Para un análisis del posible uso de armas nucleares, químicas, biológicas y de
otro tipo de armas de destrucción en masa por los terroristas, véase Laqueur, Postmodern Terrorism, nota 29 supra, 28-31.
Véase también Russell, nota 16 supra, págs. 10-13.
[47]
Reisman 1999, nota 37 supra,
6-7.
[48]
Bassiouni, International Terrorism,
nota 17 supra, 795. Sin embargo, en otras publicaciones se
advierte que la propensión de los terroristas a sacrificar sus vidas ha sido
exagerada y no respalda la opinión de que el terrorismo sólo puede ser sometido
con medidas extremas que de por sí pueden contravenir los valores de una
sociedad democrática. Laqueur, Reflections on Terrorism, nota 2 supra, 93-94.
[49]
Véase infra, Parte III (B) párrafos 67-70, para un análisis del significado y
los criterios pertinentes del status
de combatientes y prisioneros de guerra privilegiados y no privilegiados,
conforme a los Convenios de Ginebra de 1949 y el Protocolo Adicional I.
[50]
Según con el profesor Antonio Cassese, los derechos y privilegios asignados por
el derecho internacional humanitario “no son materia de restricciones por la
alegada actividad terrorista de los detenidos.
Los actos terroristas, si son probados, sólo dan lugar a que los
terroristas sean responsables de crímenes de guerra o de crímenes contra la
humanidad”. (Traducción por la Comisión).
Antonio Cassese, Terrorism and
Human Rights, 31 AM U.L. Rev. 945, 951 (1982). Véase también Reisman 1999, nota 37 supra, 11-12.
[51]
Véase, por ejemplo, Cuarto Convenio de Ginebra, nota 36, supra, artículo 33 (por el que se
prohíbe “toda medida de intimidación o de terrorismo” en relación con personas
protegidas), artículo 147 (incluyendo “la toma de rehenes” entre las graves
violaciones, cuando son cometidas contra personas o bienes protegidos por el
Cuarto Convenio de Ginebra); Protocolo Adicional II, nota 36, supra, artículo 4(2)(d) (por el que se
prohiben los “actos de terrorismo” en todo momento y en todo lugar), artículo 13
(por el que se prohiben “los actos o amenazas de violencia con el propósito
primordial de sembrar el terror entre la población civil”).
[52]
Como observó el profesor David Martin en relación con la audiencia del panel de
expertos del 11 de marzo de 2002 ante la Comisión, “la comunidad internacional
se encuentra ahora ante la difícil tarea de adaptar o aplicar por analogía
muchas de las normas establecidas a las nuevas circunstancias planteadas por un
terrorismo mundial altamente organizado, cometido por actores no
estatales”. Para un análisis de las
iniciativas antiterroristas adoptadas por una serie de Estados en el mundo,
véase el Informe del Secretario General de la ONU sobre los Medios para Eliminar
el Terrorismo Internacional, Sesión 56
de la Asamblea General de la ONU, ONU Doc. A/56/160 (3 de julio de 2001). Para un análisis sobre el grado en que las
medidas antiterroristas adoptadas por algunos gobiernos en el mundo luego del 11
de septiembre de 2001 podrían haber restringido los derechos civiles, véase “For Whom the Liberty Bell Tolls”, THE
ECONOMIST, agosto 31- septiembre 6, 2002, pág. 18
[53]
Véase, por ejemplo, la Resolución del Consejo Permanente de la OEA 1293 (2001),
Convocación de la 23 Reunión de Consulta de Ministros de Relaciones Exteriores
OEA/Ser.G CP/RES. 796 (1293/01) (19 de setiembre de 2001), párr. 4 (donde se
exhorta a todos los Estados miembros a respaldar los esfuerzos internacionales
para llevar a la justicia a los responsables de los ataques terroristas del 11
de septiembre de 2001 y promover la cooperación interamericana, especialmente a
través del intercambio de información con ese propósito); la Resolución 1373 del
Consejo de Seguridad de la ONU, nota 40, supra, párr. 3(a), (b), (c) (donde se
exhorta a los Estados a intensificar y agilizar el intercambio de información
operacional, entre otras cosas, en relación con actividades o movimientos de
personas o de redes de terroristas, el intercambio de información en las esferas
administrativas y judiciales para impedir la comisión de actos terroristas, y la
cooperación, particularmente mediante acuerdos y convenios bilaterales y
multilaterales, para impedir y reprimir los ataques terroristas y adoptar
medidas contra quienes perpetran tales actos).
[54]
Véase, por ejemplo, la Resolución 1373 del Consejo de Seguridad de la ONU, nota
40, supra, párr. 3(f), (g), (donde se
exhorta a todos los Estados a adoptar las medidas pertinentes con el propósito
de asegurarse de que el solicitante de asilo no haya planificado o facilitado
actos de terrorismo ni participado en su comisión, que los perpetradores de esos
actos no abusen de la condición de refugiados y que las reivindicaciones de
motivaciones políticas no sean reconocidas como fundamento para negar pedidos de
extradición de presuntos terroristas).
[55]
Véase, por ejemplo, Corte IDH, Caso Castillo Petruzzi y otros, Sentencia del 30
de mayo de 1999, Serie C. N° 52; Declaración de Lima para prevenir, combatir y
eliminar el terrorismo, nota 15, supra, párr. 5 (donde se declara que los
actos de terrorismo son delitos comunes graves y como tales deben ser juzgados
por tribunales nacionales de conformidad con la legislación interna y las
garantías que ofrece el estado de derecho).
[56]
Véase, por ejemplo, la Convención Internacional para la Represión de la
Financiación del Terrorismo, del 9 de diciembre de 1999, ONU AG Res.
A/RES/54/109; Resolución 1373 del
Consejo de Seguridad de la ONU, nota 40, supra, párr. 1 (donde se decide que
todos los Estados, entre otras cosas, congelen sin dilación los fondos y demás
activos financieros o recursos económicos de las personas que cometan, o
intenten cometer, actos de terrorismo o participen en ellos áI faciliten su
comisión, de las entidades de propiedad o bajo el control, directos o
indirectos, de esas personas, y de las personas y entidades que actúen en nombre
de esas personas y entidades o bajo el control, directos o indirectos, de esas
personas y de las personas y entidades asociadas con ellos.
[57]
Véase, por ejemplo, la Declaración a la Prensa del Secretario General de la
OTAN, General Lord Robertson, sobre la Decisión del Consejo del Atlántico Norte
sobre la Implementación del artículo 5 del Tratado de Washington después de los
ataques del 11 de septiembre contra Estados Unidos, 4 de octubre de 2001 en el
sitio de internet www.nato.int/docu/speech/2001/s011004b.htm,
visitado la última vez el 23 de abril de 2002; Resolución 797 del Consejo
Permanente de la OEA, Convocación a la Vigesimocuarta Reunión de Consulta de
Ministros de Relaciones Exteriores para actuar como Órgano de Consulta en
Aplicación del Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca, OEA/.Ser.G
CP/RES. 797 (1293/01) (19 de septiembre d 2001).
[58]
Véase, por ejemplo, la Convención Interamericana contra el Terrorismo, nota 8 supra.
[59]
Véase, por ejemplo, la Convención Interamericana contra el Terrorismo, nota 8,
supra, artículo 11; la Convención
Europea para la Eliminación del Terrorismo, nota 20 supra, artículo 1.
[60]
Diez Años de Actividades, nota 1 supra, pág. 339; Caso Asencios Lindo y
otros, nota 6 supra, pág. 58. Caso
Neira Alegría, nota 6, supra.
[61]
Informe Anual de la CIDH 1990-91, nota 3 supra, Capítulo V, Parte II, pág. 513;
Caso Neira Alegría, nota 6, supra; Convención Americana sobre
Derechos Humanos, en DOCUMENTOS BÁSICOS, nota 13 supra, artículos 1, 2.
[62]
Informe Anual de la CIDH 1990-91, nota 3, supra, Capítulo V, Parte II, pág.
512. El pleno respeto por el régimen de
derecho y los derechos humanos fundamentales ha sido explícitamente reconocido
por los Estados miembros de la OEA como requisito necesario de los esfuerzos de
lucha contra el terrorismo. Véase, por
ejemplo, la Resolución AG/RES.1043 (XX-0/90),
de la Asamblea General de la OEA, vigésimo período ordinario de sesiones
de la Asamblea General de la OEA, 1990; Convención Interamericana contra el
Terrorismo, nota 8 supra, Preámbulo,
artículo 15.
[63]
Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, [en adelante
Declaración Americana] en DOCUMENTOS BÁSICOS, nota 13 supra, pág. 17.
[64]
Convención Americana sobre Derechos Humanos, nota 61 supra, pág. 25.
[65]
Declaración Universal de Derechos Humanos,
Resolución 217ª(III) de la Asamblea General, ONU Doc. A/810, 71 (1948)
[en adelante, Declaración Universal de Derechos Humanos].
[66]
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Resolución 2200A (XXI) de
la Asamblea General, 21 ONU GAOR (Supp. N° 16), 52, ONU Doc. A/6316 (1966), 999
U.N.T.S. 171, que entró en vigor el 23 de marzo de 1976 [en adelante, Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos]. En el Anexo II figuran los
Estados miembros de la OEA que son partes de este instrumento.
[67]
Convenio de Ginebra para aliviar la suerte de los heridos y los enfermos de las
fuerzas armadas en campaña, 75 U.N.T.S. 31, que entró en vigor el 21 de octubre
de 1950 [en adelante, Primer Convenio de Ginebra], Convenio de Ginebra para
aliviar la suerte de los heridos, los enfermos y los náufragos de las fuerzas
armadas en el mar, 75 U.N.T.S. 85, que entró en vigor el 21 de octubre de 1950
[en adelante, Segundo Convenio de Ginebra], Convenio de Ginebra relativo al
trato a los prisioneros de guerra, 75
U.N.T.S. 135, que entró en vigor el 21 de octubre de 1950 [en adelante, Tercer
Convenio de Ginebra], el Cuarto Convenio de Ginebra, nota 36 supra. En el Anexo II figuran los
Estados miembros de la OEA que son partes de este instrumento.
[68]
Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 y
relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
internacionales (Protocolo I), 1125 U.N.T.S. 3, que entró en vigor el 7 de
diciembre de 1978 [en adelante, Primer Protocolo Adicional o Protocolo Adicional
I ]; Protocolo Adicional II,
nota 36, supra. En el Anexo II
figuran los Estados miembros de la OEA que son partes de este instrumento.
[69]
Véase, en general, T. Buergenthal, To
Respect and Ensure: State Obligations and Permissible Derogations, en THE INTERNACIONAL BILL OF RIGHTS 73, 89
(L. Henkin, ed. 1981) [en adelante, Buergenthal To Respect and Ensure]. La predominancia de las obligaciones de los
Estados en materia de derechos humanos en los empeños por eliminar el terrorismo
ha sido reconocida en el artículo 15 de la Convención Interamericana contra el
Terrorismo, que dispone: “1. Las medidas adoptadas por los Estados Parte de
conformidad con esta Convención se llevarán a cabo con pleno respeto al estado
de derecho, los derechos humanos y las libertades fundamentales. 2. Nada de lo dispuesto en la presente
Convención se interpretará en el sentido de que menoscaba otros derechos y
obligaciones de los Estados y de las personas conforme al derecho internacional,
en particular la Carta de las Naciones Unidas, la Carta de la Organización de
los Estados Americanos, el derecho internacional humanitario, el derecho
internacional de los derechos humanos y el derecho internacional de los
refugiados. 3. A toda persona que se
encuentre detenida o respecto de la cual se adopte cualquier medida o sea
encausada con arreglo a la presente Convención se le garantizará un trato justo,
incluido el goce de todos los derechos y garantías de conformidad con la
legislación del Estado en cuyo territorio se encuentre y las disposiciones
pertinentes del derecho internacional”.
[71]
Convención Interamericana contra el Terrorismo, nota 8 supra, artículo 15.
[72] Por
un nuevo reconocimiento por los Estados miembros de la OEA de este requisito,
véase la Resolución de la Asamblea General de la OEA AG/RES.1906 (XXXII-O/02) (4
de junio de 2002), párr.1 (en que se reitera que la lucha contra el terrorismo
debe librarse con el pleno respeto por la ley, los derechos humanos y las
instituciones democráticas, para preservar el régimen de derecho, las libertades
y los valores democráticos en el hemisferio).
[73]
Véase Caso 11.137, Informe N° 5/97, Abella (Argentina), Informe Anual de la CIDH
1997, párr. 161; Coard y otros (Estados Unidos), Caso 10.951, Informe N° 109/99,
Informe Anual de la CIDH 1999, párrs. 37-42; Corte IDH, Opinión Consultiva
OC-1/82, “Otros Tratados” Sujetos a la Jurisdicción Consultiva de la Corte
(artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos), 24 de setiembre
de 1982, Ser. A. N° 1; Corte IDH, Opinión Consultiva OC-10/89, Interpretación de
la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre dentro del Marco
del artículo 64 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, 14 de julio
de 1989, Ser. A N°10; Corte IDH, Caso Bámaca Velásquez, Sentencia del 25 de
noviembre de 2000, Ser. C N° 70, pág. 473, 557, párrs. 207-209. Véase análogamente, CIJ, Opinión Consultiva
sobre la Legalidad de la Amenaza o el Uso de Armas Nucleares, 8 de julio de
1996, ICJ Reports 1996, párr. 25 [en
adelante, Opinión Consultiva de la CIJ sobre la Legalidad de la Amenaza o el Uso
de Armas Nucleares].
Henry Moncrieff
